O plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana do município, sendo sua razão precípua determinar a função social da propriedade.
É a lei municipal que contém diretrizes técnicas para o desenvolvimento físico, social, econômico e administrativo do município, visando atingir os anseios da comunidade local.
A lei que institui o plano diretor pode ser alterada quando for necessário à satisfação do interesse público, mas deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos (artigo 40, § 3º, do Estatuto da Cidade). Isso se justifica pelo fato de que o plano diretor não é estático, exigindo, assim, constantes atualizações pontuais. Ademais, releva notar que o plano diretor é uno, indivisível, pois não pode estar consubstanciado em várias leis. De outro lado, para cada município haverá somente um plano diretor.
O Estatuto da Cidade estabelece que o plano diretor é o instrumento "básico" (art. 40) da política de desenvolvimento e expansão urbana porque, sem ele, os municípios não conseguem alcançar seus objetivos de ordenação da cidade. O Estatuto, no seu Capítulo III, dedica-se exclusivamente ao plano diretor (artigos 39 a 42). No artigo 39, por exemplo, consta que o Poder Público municipal precisa definir o seu próprio conceito de função social da propriedade, que deve estar expresso no plano diretor, através das exigências fundamentais de ordenação da cidade.
A elaboração do plano diretor pelo município é obrigatória nas hipóteses previstas nos incisos I a V do artigo 41 do Estatuto da Cidade, conforme as peculiaridades que passa-se a explicitar.
O inciso I prevê a obrigatoriedade do plano diretor para "cidades" (artigo 41, "caput") com mais de vinte mil habitantes. Como bem observa Diogenes Gasparini, "o ‘Estatuto da Cidade’, no entanto, foi mais além, tornando-o obrigatório para o Município na medida em que o § 2º do art. 40 desse diploma legal estabelece que ‘O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo’, como se pretendesse dar o mesmo tratamento às zonas urbana e rural" (grifou-se).
Na mesma linha, Caramuru Afonso Francisco afirma que o Estatuto da Cidade ampliou o mandamento constitucional, que fala em "cidades" (art. 182, § 1º, CF), para tornar obrigatório o plano diretor para "Municípios com mais de vinte mil habitantes", contabilizando, portanto, a soma dos habitantes da zona urbana e da zona rural, tendo por base o censo realizado decenalmente pelo IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. É verdade que o § 1º do artigo 182 da CF define que o plano diretor é obrigatório apenas para "cidades" com mais de vinte mil habitantes.
Atualmente, contudo, deve-se aplicar o Estatuto da Cidade (artigo 41), que ingressou no ordenamento jurídico brasileiro para regulamentar os artigos 182 e 183 da CF/88 (conforme reza o artigo 1º, "caput", do Estatuto), contendo diretrizes mais amplas, pois fala em "Municípios" (artigo 40, § 2º).
Por isso é que Nelson Saule Júnior entende por inconstitucional o plano diretor que se restringir apenas à zona urbana e de expansão urbana do município. Portanto, repita-se, para o cálculo do número de habitantes, a fim de verificar a obrigatoriedade, ou não, do plano diretor, deve-se considerar o município como um todo (zona urbana e rural), e não apenas a "cidade", que é sua sede.
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